Pubblichiamo il commento apparso nel sito del Centro studi Livatino in merito al ddl predisposto dal ministro della Giustizia Marta Cartabia per la riforma del Consiglio superiore della magistratura (Csm), in discussione da oggi alla Camera dei deputati.
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Oggi nell’Aula della Camera inizia la discussione del disegno di legge di (parziale) riforma dell’ordinamento giudiziario, voluto dal governo. Mentre la precedente riforma, che ha riguardato il processo penale, inizia a produrre i suoi effetti negativi, le norme oggi sottoposte all’esame dei deputati rischiano di aggravare le patologie che affliggono la magistratura – il correntismo e l’assenza di adeguate valutazioni del merito –, senza far emergere nulla che affronti i nodi centrali dell’inefficienza giudiziaria.
1. Erano noti gli obiettivi che si poneva la riforma Cartabia. Quello dell’efficienza e della durata ragionevole dei procedimenti penali è stato sbrigativamente risolto con l’improcedibilità in appello: una tagliola temporale che non affronta le cause della lentezza delle cause, e si limita a piazzare in ogni aula delle Corti di appello e della Corte di cassazione un gong pronto a decretare inesorabilmente la fine di ogni speranza di giustizia; ma di ciò su questo sito si è detto per esteso.
Le prime applicazioni del nuovo art. 344 bis cod. proc. pen., che riguarda per l’appunto il nuovo istituto, oltrepassano le più pessimistiche previsioni: a) gli atti di appello si moltiplicano, anche in giudizi nei quali la condanna si mantiene al minimo coi benefici, poiché in non pochi distretti si confida sul decorso del termine biennale nel secondo grado di giudizio; b) poiché il nuovo regime di improcedibilità del processo vale per i fatti successivi al 1/01/2020, in più d’una Corte territoriale si assiste alla trattazione prioritaria di questi processi, nello sforzo di mantenersi nel biennio, ma a ciò corrisponde l’abbandono di larga parte dei precedenti giudizi al loro destino; c) il co. 4 della norma citata permette al giudice di prorogare i termini di scadenza della improcedibilità (di un anno in appello, di sei mesi in Cassazione), se il «giudizio di impugnazione è particolarmente complesso» per numero di parti, o di imputazioni o di questioni da trattare, con ordinanza ricorribile in cassazione.
Inutile dire che quest’ultima disposizione ha avuto finora il solo effetto di far crescere il numero già abnorme di ricorsi per cassazione, andando – unitamente agli altri effetti della riforma – nella direzione esattamente opposta alla proclamata efficienza che l’aveva motivata.
2. Altro piano di intervento delle modifiche proposte dal governo è quello dell’ordinamento giudiziario, di cui pure il Centro studi Livatino ha trattato. Quanto da oggi sarà sottoposto all’attenzione dell’Aula della Camera – cui l’esecutivo graziosamente concede di discuterlo, invece che blindarlo subito con la fiducia – conferma la singolare propensione anche di questo blocco riformatore nell’andare verso esiti contrari a quelli che si dichiara di voler raggiungere.
A cominciare dall’obiettivo di recidere il cordone ombelicale – come lo ha definito il vicepresidente del Consiglio superiore della magistratura onorevole David Ermini – tra le correnti dell’Associazione nazionale magistrati e l’organo di autogoverno della magistratura, cui segue l’altro obiettivo, di risolvere la strutturale carenza di adeguate valutazioni sui magistrati. Il contrasto del correntismo, e del connesso carrierismo, non solo non sembra adeguatamente perseguito, ma le nuove disposizioni conferiscono cartabia-nca alle correnti medesime, o comunque a quei raggruppamenti, palesi od occulti, che finora hanno condizionato le attività del Consiglio superiore della magistratura.
3. Per averne la riprova, si consideri quanto la riforma prevede per il sistema di elezione dell’organo di autogoverno della magistratura. Accanto a due collegi unici nazionali – riservato l’uno per eleggere due magistrati che svolgono effettivamente funzioni di legittimità in quanto destinati alla Corte di cassazione e alla procura generale della Suprema corte, e l’altro per eleggere cinque giudici di merito – vengono introdotti due collegi elettorali territoriali per l’elezione di cinque pm e quattro collegi territoriali per l’elezione di otto giudici. I collegi territoriali vengono quindi formati da distretti di corte di appello per individuare i quali, dopo una intensa trattativa fra la ministra della Giustizia e le forze politiche di maggioranza, si è scelto il sorteggio.
È evidente che l’aver privilegiato una dimensione meramente quantitativa, privando di fatto anche i collegi territoriali, per effetto dell’abbinamento affidato alla sorte, di ogni aggancio alla prossimità territoriale, rende altamente difficile, se non impossibile, la presentazione di candidature al di fuori delle designazioni correntizie. Con un meccanismo così congegnato, il solo elemento in grado di competere e di vincere resta l’appartenenza e l’appoggio della corrente: l’unico idoneo a legare efficacemente magistrati collocati, per esempio, nei distretti di Torino e di Catania; non l’autorevolezza professionale, che può essere spesa unicamente in ambiti territoriali ristretti, al cui interno rileva il rapporto personale: a meno di non volere, ancora una volta, premiare quei magistrati in cerca di visibilità mediatica, solitamente appartenenti alla categoria del pubblico ministero.
Non è stata poi chiarita la necessità di tornare dopo due decenni dagli attuali 24 componenti elettivi del Csm – cui si aggiungono di diritto il presidente della Repubblica, il primo presidente e il procuratore generale della Cassazione – a 30 componenti elettivi, né con quali risorse, cioè attingendo a quali voci del bilancio della giustizia, queste unità aggiuntive verranno remunerate. Non è così scontato che a un allargamento del Consiglio corrisponda una maggiore efficienza: è invece assai probabile che i posti in più soddisfino meglio le esigenze delle correnti.
4. Conferita così cartabia-nca alle correnti, la riforma legittima pure il carrierismo, che della prima patologia costituisce una delle manifestazioni più perniciose. Lungi dal rendere oggettivi i criteri di designazione dei magistrati destinati a ricoprire incarichi direttivi e semidirettivi, si prevede, ancora una volta, di attribuire rilievo decisivo alle cosiddette attitudini, dal contenuto assai variamente modulabile a seconda dei candidati, mortificando il criterio, meno manipolabile, dell’anzianità con merito.
Non finisce qui. La riforma prevede l’istituzione del «fascicolo per la valutazione del magistrato, contenente, per ogni anno di attività, i dati statistici e la documentazione necessari per valutare il complesso dell’attività svolta, compresa quella cautelare, sotto il profilo sia quantitativo che qualitativo, la tempestività nell’adozione dei provvedimenti, la sussistenza di caratteri di grave anomalia in relazione all’esito degli atti e dei provvedimenti nelle successive fasi o nei gradi del procedimento e del giudizio, nonché ogni altro elemento richiesto ai fini della valutazione».
Che vi sia la necessità di rendere più attendibili e serie le valutazioni di professionalità dei magistrati è dato indiscutibile. Lo è assai meno ritenere di poter risolvere la questione mediante l’introduzione di un fascicolo personale, la cui gestione appare strutturalmente poco trasparente, al di là della propensione di chi di volta in volta quel fascicolo concorrerà a formare. Il fascicolo è peraltro destinato a svolgere un ruolo decisivo sia per le valutazioni di professionalità, cioè per gli avanzamenti di carriera, sia per il conferimento degli incarichi direttivi e semidirettivi. E tuttavia, mentre per tali ultime procedure vengono regolamentati – pur se in modo certamente migliorabile – fasi e competenze, per il fascicolo personale non è detto né da chi viene gestito né come viene alimentato, con il rischio di legittimare un’attività di dossieraggio strumentale.
5. Un ulteriore aspetto della riforma è non già la cartabia-nca bensì la cartuccia – “la” perché è una sola – che viene data al magistrato per passare, nell’arco della sua carriera ed entro un termine prefissato, dall’una funzione all’altra. Che questo possa essere ritenuto un idoneo surrogato della separazione delle carriere è francamente risibile, a prescindere dall’idea che si possa avere della questione. A cornice ordinamentale invariata, ha solo l’effetto di cristallizzare un sistema che vede, di fatto, già separate le funzioni, con giudici valutabili da pubblici ministeri e viceversa, sedendo entrambi in organismi di autogoverno che restano unitari, come unico è il concorso che permette, senza alcuna distinzione, di poter fare indifferentemente o il pm o il giudice.
In altri termini: che senso ha a ogni nuova (pseudo) riforma fare un passetto verso il rafforzamento della distinzione delle funzioni, quando la modalità di accesso a entrambe è identica e l’organismo di autogoverno pure?
L’effetto complessivo dell’intervento promosso dal governo sembra essere quello di porre in pericolo l’indipendenza interna del magistrato, ovvero la sua impermeabilità rispetto a condizionamenti derivanti o dal potere, inalterato, delle correnti e di gruppi di potere, e/o da quello dai capi degli uffici. L’esatto contrario del modello di magistrato che l’attuale crisi della giurisdizione reclamerebbe, e soprattutto che i cittadini si attendono.
6. Inutile sottolineare, per riprendere quanto più volte sottolineato dal Centro studi Livatino, la totale assenza di quel che è realmente necessario per porre le basi di una riforma degna di questo nome:
- una effettiva separazione delle carriere, che prenda le mosse, in una logica di sistema, da concorsi separati e da organismi di autogoverni differenti per giudici e pm;
- un giudizio disciplinare di tutte le magistrature da parte di un collegio giudicante strutturalmente imparziale, e per questo collocato al di fuori di un organismo elettivo e correntizio, come invece sarà destinato a restare il Csm, se mai rafforzato alla sua articolazione correntizia, per quanto prima enunciato;
- una modalità di accesso alla funzione giurisdizionale non affidata all’esclusiva conoscenza di codici e giurisprudenza, ma che valorizzi contestualmente le altre imprescindibili qualità che deve avere un magistrato, in primis l’equilibrio;
- un intervento sugli organici, che renda adeguato il numero dei magistrati e del personale ausiliario rispetto alle funzioni che sono chiamati a svolgere, o che comunque lo renda meno inadeguato rispetto ai numeri attuali. Rispetto agli altisonanti e ricorrenti richiami all’indipendenza, all’autonomia e alla imparzialità del giudice, va ribadito che la magistratura sarà nelle condizioni di esprimere tali suoi princìpi di riferimento e rafforzare la propria autorevolezza e credibilità, se sarà posta nelle condizioni di svolgere la propria funzione in modo efficace e puntuale, oltre che giuridicamente corretto; e quindi se disporrà dei mezzi idonei. Il che appare velleitario se il numero di magistrati e cancellieri per abitante resta meno della metà della media europea, e se i concorsi per colmare le carenze di organico procedono con indolente lentezza, nonostante l’emergenza. E se qualcuno tira fuori la storia dell’Ufficio del processo, presentato come risolutore di tanti problemi, provi a sentire a campione magistrati che lavorano in differenti distretti, e a farsi raccontare il meraviglioso contributo fornito all’abbattimento del carico giudiziario dai giovani neo laureati chiamati a comporlo: essi sono certamene carichi di buona volontà e di fresche cognizioni, ma privi dell’esperienza necessaria a prestare quell’aiuto così improvvidamente prospettato, anche sulle loro spalle, da chi ha inventato questo strumento. Ma il sondaggio deve avvenire presto, perché l’Ufficio del processo, che ha già qualche mese di vita, durerà al massimo due anni, durante i quali avrà disperso risorse e sollecitato illusioni nei giovani che lo compongono, senza fornire ausilio all’efficienza del sistema. Quando proprio a quei giovani, con uno sforzo adeguato, avrebbe potuto essere data una possibilità più ampia e a tempo indeterminato di accesso alla magistratura o al personale ausiliari.
Di queste voci sarebbe stato interessante e auspicabile sentire dibattere e veder decidere nella discussione che prende l’avvio oggi a Montecitorio, se fossero state pose all’ordine del giorno, come la realtà reclama, invece di questioni come il sorteggio delle Corti d’appello per la legge elettorale del Csm, il cui grado di incidenza sui problemi quotidiani della giustizia italiana chiunque è in grado di valutare.
