Conoscenza, umiltà, coraggio. La stoffa della responsabilità politica
Le tre parole-chiave di Mario Draghi come antidoto alla crisi della democrazia. L'intervento di Guido Merzoni in un libro che ci vede tutti parte attiva della storia
Pubblichiamo l’intervento “La responsabilità del policy-maker: conoscenza, umiltà e coraggio” tenuto da Guido Merzoni alla Scuola di formazione “Politica, la responsabilità per il mondo” (Genova, 15-17 novembre 2019). Il testo è incluso nel libro curato da Ubaldo Casotto “L’arte dell’impossibile. Il potere, Havel e la palla di neve” (Itaca, 96 pp., 10 euro) uscito in questi giorni al Meeting di Rimini
Il tema che mi è stato proposto prende spunto dalla Lectio Magistralis pronunciata da Mario Draghi, all’epoca alla conclusione del suo mandato quale Presidente della Banca Centrale Europea, l’11 ottobre 2019 in Università Cattolica in occasione del conferimento della laurea honoris causa.
Le tre parole chiave usate da Draghi, conoscenza, umiltà e coraggio, sono un riferimento alto per tutti coloro che esercitano funzioni pubbliche all’interno delle istituzioni e non solo, a qualunque livello. Esse provocano una riflessione sulle responsabilità dei policy maker, per la quale tuttavia credo si debba partire da un esercizio di realismo e considerare quale sia il contesto in cui tali responsabilità si esercitano. Tenendo conto che la declinazione di quelle tre parole chiave per il Presidente della BCE, per le caratteristiche del potere da lui esercitato, indipendente, pervasivo e fortemente discrezionale, anche se in un ambito circoscritto da un mandato definito dal potere politico, non può che avere tratti distintivi rispetto all’esperienza di soggetti che esercitano responsabilità politiche.
IL CONTESTO
Il cambiamento d’epoca
Lo scenario di fondo del contesto odierno è quello del cambiamento d’epoca. Se assumiamo tale visione, così autorevolmente posta da Papa Francesco, possiamo coglierne alcune specifiche dimensioni rilevanti per il discorso che si vuole fare qui.
Innanzitutto il contesto nel quale il policy-maker si muove oggi è quello di una riduzione della capacità del potere politico di determinare effetti reali. Questo ha a che fare, a mio parere, con il giungere a compimento degli effetti della rivoluzione industriale sulla distribuzione del potere, e in particolare sulla dialettica tra potere economico e potere politico. Correndo il rischio di qualche, forse eccessiva, semplificazione, tutta l’epoca preindustriale è caratterizzata da una quasi assoluta assenza di crescita economica, un fenomeno quest’ultimo distintivo dell’età contemporanea. In un equilibrio di lungo periodo stazionario, che garantiva la sussistenza del sistema, le risorse complessive sono date ed è soprattutto il potere politico che ne determina la distribuzione attraverso l’esercizio della forza. Con la rivoluzione industriale si tolgono le catene di Prometeo e incomincia la crescita, incominciano processi produttivi che accumulano ricchezza, risorse, e, quindi, creano il presupposto per l’emergere di nuovi centri di potere, che trovano la loro forza, se non la loro legittimazione, nella disponibilità di risorse economiche.
In epoca industriale questi centri sono formidabili aggregatori di potere economico per dinamiche legate dapprima soprattutto alle economie di scala, poi alla globalizzazione, infine alla pervasività del digitale, che per logica interna dipendente dagli effetti di rete e dall’importanza dei big data favorisce naturalmente l’emergere di imprese giganti in posizione dominante. Quindi la progressiva emersione del potere economico è accompagnata dalla concentrazione e dunque dalla sua distribuzione diseguale e arriva a maturazione oggi, quale risultato di un processo di lungo periodo.
Le conseguenze per la dialettica tra potere politico e potere economico sono evidenti. Gli esempi che spesso si fanno riguardano i termini dell’interlocuzione tra le grandi companies americane e il potere federale e presidenziale negli Stati Uniti. E si citano casi in cui è sembrato che quest’ultimo fosse messo in qualche modo in una posizione addirittura di sudditanza.
Ma c’è anche il problema della diseguaglianza del potere strettamente economico, nelle relazioni di mercato tra grandi produttori e consumatori, le cui scelte appaiono sempre più orientabili e orientate esogenamente; o nel mercato del lavoro, tra chi vende servizi di lavoro non specializzati e chi li acquista, tra chi possiede conoscenze e professionalità avanzate e richieste dall’economia digitale e chi è posto ai margini, vittima del proprio quasi analfabetismo tecnologico.
Un’altra dimensione rilevante del cambiamento d’epoca, in una certa misura connessa alla precedente, è quella della disgregazione del legame sociale, del prevalere di un individualismo diffuso. Ancora in prospettiva storica di lungo periodo, si noti come l’organizzazione della vita in epoca preindustriale fosse intrinsecamente comunitaria: l’identità della persona si definiva nella sua appartenenza ad una comunità, impegnata nell’impresa collettiva di garantire la sua sussistenza e consolidata da una identità culturale, di norma religiosa, forte. Nell’epoca industriale questa caratteristica in larga misura si conserva, perché l’organizzazione dell’attività produttiva prevede la concentrazione delle persone in uno stesso luogo e la condivisione delle stesse esperienze, consolidando il senso di appartenenza ad un gruppo. La crescente parcellizzazione e flessibilizzazione dell’organizzazione dell’attività produttiva in epoca contemporanea indeboliscono il legame sociale trai lavoratori e l’appartenenza comunitaria. Analogamente mutano le modalità secondo le quali si vivono le esperienze di consumo, anche in questo caso riducendone la dimensione sociale, soprattutto nel commercio elettronico.
La crisi del modello di sviluppo del consumo privato e la crescita della domanda di beni pubblici
Un secondo elemento di contesto sul ruolo del policy-maker, che non può essere trascurato, è la crisi tendenziale del modello di sviluppo incentrato sui consumi privati e l’emergere sempre più evidente di una domanda crescente di beni comuni o pubblici, non intesi come beni prodotti dalla pubblica amministrazione, ma come beni che per loro natura sono messi a disposizione di tutti e condivisi dall’intera collettività.
Da un lato, la disponibilità individuale di beni e servizi privati sembra sempre meno in grado di contribuire in misura decisiva al benessere delle persone; e in questo, nello specifico nella progressiva rarefazione di occasioni proficue di investimento nell’economia reale e nella ricerca spasmodica a livello globale di investimenti redditizi nel settore finanziario, si può trovare una delle cause profonde della grande recessione dei prime due decenni del secolo corrente, che non sembra del tutto risolta.
Dall’altro lato, gli esempi di beni pubblici o comuni che risultano invece incisivi sulla qualità della vita e la cui domanda è in crescita sono tanti: ovviamente l’ecosistema, l’ambiente, ma anche, nella società della conoscenza, i risultati della ricerca scientifica, soprattutto di quella di base, l’istruzione, la tutela del patrimonio storico-artistico, la salute, i servizi alla persona a fronte dell’invecchiamento della popolazione, la sicurezza interna ed esterna, la regolazione dei mercati.
Le modalità con cui corrispondere a questa crescente domanda possono essere diversificate. In un’ottica sussidiaria è chiaro che le risposte ai bisogni non possono provenire in via esclusiva, e forse neanche in misura prevalente, dalla pubblica amministrazione. Il genio creativo delle comunità, e del singolo che ad essa appartiene, è in grado di intercettare precocemente le nuove esigenze e di provvedervi in maniera più innovativa ed efficace rispetto a complessi apparati burocratici. Ma c’è comunque un ruolo potenzialmente molto importante della politica e del policy maker per creare un “ecosistema” favorevole alle iniziative delle comunità, per promuoverle e sostenerle direttamente, oltre che nell’esercizio di responsabilità dirette sull’apparato della pubblica amministrazione.
La crisi del modello di democrazia rappresentativa
Il terzo elemento di contesto da cui non si può prescindere è la crisi del modello di democrazia rappresentativa, che nei due secoli conclusivi del millennio scorso nel mondo economicamente sviluppato, pur dovendo competere con le poderose alternative dei totalitarismi, è stato prevalente, almeno negli esiti della competizione globale tra sistemi.
La democrazia rappresentativa viene a compimento nel momento in cui i ceti produttivi, borghesi inizialmente, vogliono farsi rappresentare per interloquire col sovrano, limitandone il potere assoluto. Oggi sembra che il potere economico, sempre più concentrato, come ricordato sopra, non solo non abbia più bisogno di intermediazioni nell’interlocuzione con la politica, ma possa condizionare i processi dinamici dei sistemi economici e sociali direttamente.
Il potere politico, in particolare quello degli esecutivi, sembra invece perdere sempre di più di efficacia. In misura rilevante questo dipende dall’inadeguatezza del matching tra le competenze e i livelli di governo. Abbiamo livelli di governo ai quali si prova a rispondere a esigenze rispetto alle quali le competenze non sono idealmente collocate. L’esempio più evidente è nel rapporto tra gli stati nazionali e le loro articolazioni locali e l’Europa: ci sono alcune questioni, limitate di numero ma di estrema rilevanza per quanto influiscono sul benessere dei cittadini, che potrebbero essere più utilmente gestite a livello “federale” e molte altre, invece, sulle quali spesso si denuncia un eccesso di interventismo delle istituzioni europee, che potrebbero essere più utilmente gestite a livello nazionale e, molto spesso, locale. La risposta si fonda sul principio di sussidiarietà, che è stato molto popolare in un’epoca recente anche se oggi forse lo è meno, ma che è comunque molto poco applicato. Questo fa sì che i governi nazionali si trovino sempre più in difficoltà a dare risposte soddisfacenti agli elettori, con la conseguenza che i cicli politici si fanno sempre più brevi, perché la politica non riesce a rispondere adeguatamente alle esigenze della popolazione. Questo vale anche nel rapporto tra livello di governo locale e processi globali: pensiamo ad esempio agli eventi catastrofici che derivano dal cambiamento climatico, e quindi hanno origine dal livello globale, e le cui conseguenze in molti casi devono essere fronteggiate a livello locale, senza la possibilità di incidere sulle cause, che sfuggono certamente dalle competenze di tale livello di governo.
È quindi un’epoca di opportunità per i policy-maker, ma anche di grandi difficoltà legate ad una loro progressiva delegittimazione, originata da un disegno istituzionale non più adeguato a garantire l’efficacia dell’azione politica.
LA RESPONSABILITÀ IN TRE PAROLE
Situiamo nel contesto presentato sopra le tre parole chiave, conoscenza, umiltà e coraggio, come percorsi caratterizzanti l’esercizio della responsabilità del policy-maker.
Conoscenza
Nel cambiamento d’epoca orientarsi, per capire che cosa sta succedendo, qual è la prospettiva verso cui ci stiamo muovendo, quali i caratteri del mondo in cui l’azione e la decisione politica si andranno a collocare è un loro presupposto fondamentale. Ma orientarsi è complesso. Le scienze sociali moderne nascono e consolidano il loro status epistemologico nell’epoca industriale, dello Stato moderno, dei sistemi di democrazia rappresentativa liberale. Cioè in un mondo diverso da quello presente. Quindi non tutte le loro chiavi di lettura, le loro categorie, sono adatte per analizzare quello che sta succedendo. Lo scienziato sociale cerca di orientarsi, ma non è sempre evidente dove si possa andare, come sempre avviene nei grandi crinali della storia dell’umanità. E, forse, quello presente è proprio uno di quei crinali, come per la rivoluzione neolitica o la dissoluzione del mondo antico alla caduta dell’Impero romano. La superficialità del dibattito pubblico, che spesso si lamenta, credo sia in parte figlia di questo disorientamento e in parte causa dell’incapacità da parte di chi si occupa di studiare questi fenomeni dal punto di vista professionale di andare a sufficienza in profondità.
Per orientarsi nella complessità diventa allora sempre più importante un approccio diverso da quelli tradizionali: la complessità richiede un approccio multidisciplinare e interdisciplinare, un dialogo tra discipline, un moltiplicarsi di chiavi di lettura che sappiano essere complementari tra loro per capire meglio quello che sta succedendo. Purtroppo, tuttavia, l’impianto tradizionale della conoscenza accademica è fondato sull’approfondimento disciplinare che sviluppa linguaggi specialistici e non comunicanti e definisce oggetti di indagine ristretti e particolari. La nostra “cassetta degli attrezzi” si deve invece ampliare, per cercare di orientare meglio la comprensione dei fenomeni che ci troviamo di fronte.
Il policy-maker non deve essere uno specialista di uno dei possibili approcci alla conoscenza e alla soluzione dei problemi. Non è suo compito. Deve invece diventare un esperto di dialogo e di sintesi, per mettere a sistema e valorizzare approcci diversi.
Umiltà
Nell’accezione di Draghi umiltà per il policy-maker è contenere la presunzione della propria onnipotenza e riconoscere il limite determinato dal mandato politico, che ricolloca qualunque esercizio di potere, anche in larga misura discrezionale negli strumenti, nell’alveo della legittimità democratica. Qui, se si vuole generalizzare a tutti i policy-maker, sorge qualche problema. Draghi ha avuto un mandato politico forte e ben definito, che è iscritto nello statuto della Bce. Ma non si può dire che la sua sia una situazione comune.
Il mandato politico è oggi sempre più indebolito dalla crisi della rappresentanza democratica. È destabilizzato dalla sempre più accentuata abbreviazione dei cicli elettorali e politici, che si traduce in orientamenti mutevoli dell’esecutivo, sia per le frequenti alternanze, sia per la sempre più spiccata tendenza degli eletti a farsi guidare da un’opinione pubblica volatile. La crisi dei corpi intermedi, partiti, sindacati, associazioni di categoria, gruppi, comunità, nei quali si elaborava una lettura critica della realtà per formulare giudizi, e in generale la crisi delle appartenenze nelle quali il policy-maker poteva trovare conforto, lo lasciano invece più isolato e esposto alla tentazione di un esercizio arbitrario della discrezionalità.
Credo, innanzitutto, che per fronteggiare questi rischi e alimentare l’umiltà del policy-maker una dimensione fondamentale sulla quale lavorare sia quella della formazione integrale della persona, in particolare di quella che vada a far parte della classe dirigente politica o del cosiddetto aiutantato politico. Una formazione attenta, oltre che alle technicalities, alla cultura di base e alla dimensione etica credo che sia irrinunciabile. È una responsabilità dei soggetti educativi, comprese le università, che sappiano offrire curricula che amplino la visione culturale e non cerchino sempre e solo di corrispondere alle esigenze di professionalizzazione immediata dei laureati. Un’impostazione di questo tipo trova non di rado qualche resistenza in chi sposi la tesi della priorità da dare alla professionalizzazione. Credo tuttavia che l’università abbia in questo un compito: possa opportunamente interloquire con gli stakeholders esterni che le chiedono determinate professionalità, ma debba poi pensare a dare solide fondamenta culturali alla formazione offerta.
Oltre che attraverso i processi educativi formali proposti dalle grandi istituzioni educative, la formazione del policy-maker ad un esercizio umile della sua responsabilità deve passare poi attraverso il rinsaldarsi o il ricostruirsi di legami di appartenenza comunitaria. Quella della ricostruzione delle comunità, reali e non virtuali, credo sia oggi una vera e propria emergenza nazionale sotto molti profili. E quello dei cammini educativi e di crescita della politica è senz’altro uno di questi.
Ci vuole infine umiltà nel dialogo con altri e diversi punti di vista culturali, scientifici e politici. Uno dei problemi che a volte quelli che hanno più antica esperienza in ambito politico richiamano è lo scadimento del dibattito pubblico d’oggi. L’incapacità di riconoscere che anche l’altro, avendo un punto di vista diverso, può avere delle buone ragioni ed è comunque meritevole del rispetto che ne fa un rivale con cui confrontarsi e non un nemico da denigrare e abbattere, è un dramma per la politica. Un dramma che riguarda purtroppo anche i luoghi istituzionali, ma più in generale il dibattito pubblico nei diversi contesti. L’esercizio dell’umiltà per i policy-maker dovrebbe anche orientarsi a combattere l’imbarbarimento del dibattito pubblico.
Coraggio
Se è vero ciò che ho ricordato all’inizio per la ricostruzione del contesto, nell’esercizio della responsabilità politica dei policy-maker c’è effettivamente spazio per il coraggio.
La frase di Cormac McCarthy posta sotto il titolo di questa scuola di formazione («Non tocca a te preoccuparti di tutto» […] «Sì, invece, disse. Tocca a me») ci induce a chiederci: pur nella crisi della politica tradizionale, nello stallo della democrazia rappresentativa, nell’avvento dei populismi siamo oggi in condizioni così estreme come quelle in cui si colloca la presa di responsabilità descritta dallo scrittore americano? Il romanzo La strada, da cui la citazione è tratta, è ambientato in un’epoca presumibilmente post-disastro nucleare: vige la più assoluta anomia, non ci sono più animali e i pochi umani sopravvissuti vivono un’esistenza terribile di competizione violenta e brutale per la sopravvivenza a rischio quotidiano della vita. Anche se uno degli scenari possibili nell’evoluzione dei sistemi democratici è quello che porta al loro progressivo svuotamento sostanziale, pur se nella loro sopravvivenza formale, è probabile che non finiremo in una situazione neanche metaforicamente accostabile a quella disperante descritta da McCarthy.
Certamente si offre ancora ai giovani la possibilità di esprimersi e di assumersi responsabilità per cambiare ciò che secondo loro non va bene. Innanzitutto nell’azione. Perché anche non fare, anche non decidere è comunque scegliere; lo diceva Draghi: se non fai niente stai già facendo qualcosa, forse stai facendo qualcosa di particolarmente negativo. E in riferimento ai giovani vengono subito alla mente a questo proposito le parole di Papa Francesco, quando nell’Esortazione apostolica Christus Vivit scrive «Giovani, non rinunciate al meglio della vostra giovinezza, non osservate la vita dal balcone (…) lasciate piuttosto sbocciare i sogni e prendete decisioni».
Più in generale, gli ambiti in cui il policy-maker può intervenire sono quelli richiamati all’inizio, e il potenziale ruolo della politica è davvero enorme. Almeno in tre di essi l’esercizio della responsabilità richiede però, molto evidentemente, coraggio.
Innanzitutto, c’è la questione del contrappeso politico alla concentrazione del potere economico. Questo non significa affatto sviluppare un atteggiamento oppositivo alle forze che promuovono crescita e potenzialmente sviluppo, un rischio da evitare; ma costruire un dialogo equilibrato tra poteri a beneficio anche del sistema economico. L’estate scorsa è uscito un documento del Business Roundtable americano, associazione che raduna i responsabili delle imprese più importanti e dei settori più innovativi. In quel documento le aziende propongono un codice di autoregolamentazione, che le accompagni a superare una focalizzazione delle attività tutta finalizzata alla sola massimizzazione del valore di breve periodo per gli azionisti e a considerare altri stakeholders, quali lavoratori, fornitori, ambiente e comunità, in un’ottica di sostenibilità e di responsabilità sociale. La sensazione che mi ha dato quel documento è che i soggetti suoi promotori prendano l’iniziativa per auto-contenersi, perchè avvertono l’assenza, o almeno la debolezza, di un interlocutore politico che svolga tale funzione. È un po’ come quando gli adolescenti testano i genitori sul limite a cui possono giungere: lo fanno perché hanno bisogno di essere contenuti. Ecco, un’interlocuzione più “adulta” da parte del potere politico rispetto al potere economico sarebbe molto auspicabile, per tutti. Ma richiede coraggio.
Un secondo ambito in cui l’esercizio della responsabilità politica richiede oggi coraggio è quello della produzione di beni pubblici e comuni. Abbiamo ricordato sopra i settori in cui cresce la domanda di tali beni: si tratta in genere di contesti nei quali sono richiesti investimenti, in termini economico-finanziari o di risorse umane e politiche, che hanno ritorni di medio-lungo periodo e comportano dunque il coraggio di scelte a cui non corrisponde un tornaconto immediato in termini di raccolta del consenso. Pensiamo alla “custodia del creato”, al governo delle migrazioni, agli investimenti per lo sviluppo del sud del mondo, unico strumento serio per controllare gli eccessi di una mobilità globale che diviene sempre più, e sempre più drammaticamente, insostenibile.
C’è infine il tema della ridefinizione della governance globale a fronte del cambiamento d’epoca.
Da un lato c’è la necessità di intervenire sui livelli di governo e la distribuzione delle competenze tra di essi, che richiede di pensare in maniera compiutamente sussidiaria e può comportare rinunce di sovranità. La praticabilità politica di queste ultime è ovviamente molto in discussione, perché priva chi rinunci di strumenti per la costruzione del consenso; per mirare al bene comune, ai vantaggi di sistema di lungo periodo occorre il coraggio di rinunciare a tali strumenti nel breve. A livello europeo l’Unione va evidentemente ridisegnata nelle competenze, perché si occupa sicuramente di troppo in molti ambiti e di troppo poco in alcuni altri, pochi, ma qualificanti. C’è un esempio che è stato fatto di recente e che credo possa incontrare il favore di molti: una difesa europea, organizzata, a parità di efficacia, a livello continentale e non a livello di singolo Paese, consentirebbe a seconda degli studi risparmi dal 15%, per le stime più prudenti, a più del 50%, per quelle più elevate, del totale della spesa attualmente realizzata. Si tratta in ogni caso di diverse decine di miliardi all’anno, che potrebbero trasformarsi in investimenti infrastrutturali a livello dell’Unione e avere certamente un impatto significativo sul potenziale di crescita. Nessuna ingenuità in merito: la rinuncia alla sovranità nazionale nella difesa e in altri selezionati ambiti che si gioverebbero dell’esercizio di competenze a livello continentale non è certo una soluzione facile e alla portata di mano; ma bisogna avere il coraggio di scelte impegnative con uno sguardo lungo.
Accanto a quella della sovranità e dei livelli di governo in tema di governance globale si pone oggi la questione della crisi delle organizzazioni internazionali e degli accordi multilaterali. I fenomeni più sfidanti hanno portata globale o quanto meno internazionale e le opinioni pubbliche e i governi si rifugiano nel nazionalismo. L’entusiasmo degli anni Sessanta dello scorso secolo per le organizzazioni internazionali, quando il Papa Paolo VI per la prima volta parlò alle Nazioni Unite, sembra lontanissimo, ma forse non c’è epoca come quella attuale nella quale la governance globale dovrebbe essere strutturata nel ripensare a un dialogo efficace sui grandi temi. Recuperare slancio e riprendere in mano il sogno della “collaborazione internazionale a vocazione mondiale”, che “postula delle istituzioni che la preparino, la coordinino e la reggano, fino a costituire un ordine giuridico universalmente riconosciuto”, come recitava l’Enciclica Populorum Progressio, richiede oggi coraggio, il coraggio di un sogno che può essere più realista di tanti sguardi cinicamente distaccati.
CONCLUSIONE
Il cambiamento d’epoca che stiamo vivendo, la crescente domanda di beni comuni e pubblici, la crisi della democrazia rappresentativa richiedono uno sforzo per ripensare alla responsabilità della politica e del policy-maker, il cui esercizio è oggi più che mai necessario. Uno sforzo che deve recuperare capacità di conoscere, di leggere una realtà che sfugge alla tradizionale cassetta degli attrezzi delle scienze sociali moderne ultraspecializzate; uno sforzo che non può prescindere dall’esercizio della virtù dell’umiltà, che è innanzitutto consapevolezza del limite e riconoscimento della necessità di un’educazione integrale della persona, a partire dall’appartenenza a comunità vive in cui ciascuno è protagonista e destinatario dell’azione educativa; uno sforzo che richiede il coraggio di affrontare sfide impegnative, di lavorare con uno sguardo lungo per obiettivi non immediati, di fare scelte per il bene comune prima che per il tornaconto individuale.
Il compito appare arduo, ma la vocazione politica credo debba coniugare il realismo della mediazione con il desiderio di porsi grandi obiettivi. Il tempo per questi ultimi, per i giovani che si affacciano alle responsabilità per il mondo e per tutti noi, è oggi.
Guido Merzoni, autore di questo intervento, è preside della facoltà di Scienze politiche e sociali dell’Università Cattolica del Sacro Cuore di Milano, dove si è laureato e dove dal 2005, dopo aver conseguito il Ph.D. in Economics presso l’università di Warwick (Regno Unito), è professore ordinario di Economia politica. Dal 2005 al 2011 è stato Coordinatore della Scuola di dottorato in Istituzioni e Politiche della Facoltà di Scienze Politiche dell’Università Cattolica del Sacro Cuore. È socio ordinario della Società Italiana degli Economisti e membro del Consiglio Scientifico del Cranec dell’Università Cattolica.